Le strade private in Italia presentano una disciplina complessa, che oscilla tra la proprietà privata e l'interesse pubblico. La loro regolamentazione è influenzata dalla destinazione d'uso, dalla presenza di servitù di passaggio e dalla possibilità di essere assimilate alle strade comunali. Questo articolo esplora la definizione di strada privata, la sua regolamentazione, il confine tra strada privata e pubblica, e le implicazioni legali derivanti dalle diverse classificazioni.

Definizione e Classificazione delle Strade

Nel sistema giuridico italiano, esistono fondamentalmente tre tipi di strade che, in forza della loro distinta regolamentazione, devono essere oggetto di puntuale specifica. Le strade private possono essere destinate all'uso pubblico, ossia possono essere gravate da una servitù pubblica di passaggio (cc.dd. strade vicinali gravate da servitù di pubblico passo). Si dà anche il caso di strade di proprietà pubblica ad uso privato, cc.dd. strade private aperte al pubblico transito.La distinzione tra strada privata e pubblica non si basa unicamente sulla proprietà, ma anche sull'uso effettivo. L'art. 879 del codice civile esplica una sostanziale differenza di disciplina a seconda che si tratti di strada pubblica o privata. La norma infatti sancisce che “alle costruzioni che si fanno in confine con le piazze e le vie pubbliche non si applicano le norme relative alle distanze”. In particolare, l’esonero dal rispetto delle distanze legali indicato dal secondo comma dell’art. 879 c.c.

Presunzione di Pubblicità e Prova Contraria

In Italia, sin dall'800, sussiste una presunzione di appartenenza del suolo all'ente territoriale su cui la strada insiste sancita dall'art. 22 co. 1 L. n. 2248/1865 all. E' importante notare che nel nostro ordinamento opera infatti una presunzione iuris tantum di appartenenza del suolo all'ente territoriale su cui la strada insiste, canonizzata dall'art. 22 co. 1 L. n. 2248/1865 all. F). Trattandosi di presunzione, il principio è superabile fornendo prova contraria con qualsiasi mezzo di prova (ex multis Cass. civ., 27 febbraio 1988, n. 1983). L'iscrizione della strada nell'elenco delle strade vicinali di uso pubblico costituisce presunzione iuris tantum dell'effettiva destinazione pubblica, superabile con la prova contraria che escluda l'esistenza di un diritto di uso o di godimento della strada da parte della collettività (Cons. Stato, V, 29 maggio 2017, n. 2531; in termini, di recente: anche Cass. civ., II, 5 luglio 2013, n. 16864; in precedenza: Cass. civ., I, 2 novembre 1998, n. 11043).

L’appartenenza di una strada ad un ente pubblico territoriale può essere desunta da una serie di elementi presuntivi aventi i requisiti di gravità, precisione e concordanza prescritti dall’art. 2729 c.c., non potendo reputarsi, a tal fine, elemento da solo sufficiente l’inclusione o meno della strada stessa nel relativo elenco, già previsto dall’art. 8 della legge n. 126 del 1958, avente natura dichiarativa e non costitutiva, ed avendo carattere relativo la presunzione di demanialità, di cui all’art. 22 della legge n. 2248 del 1865, all. F), Cass. civ., sez. I, ordinanza 15 luglio 2020, n. 15133.

Requisiti per la Destinazione Pubblica

Avendo riguardo al profilo funzionale, per potersi affermare la destinazione pubblica della strada occorre la presenza di tre requisiti (T.A.R. Napoli, III, 16 ottobre 2017, n. 4824; T.A.R. Lecce, 5 gennaio 2015, n. 5; Cons. Stato, 14 febbraio 2012, n. 771):

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  1. L'oggettiva idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale.
  2. L'effettiva destinazione del bene all'uso pubblico, attraverso un'attività esercitata dall'Amministrazione o attraverso la dicatio ad patriam. Non è richiesto di per sé, ai fini della costituzione della servitù di uso pubblico per dicatio ad patriam, un uso protratto per il tempo necessario all’usucapione, atteso che, da un lato, quest’ultima configura un distinto modo per l’acquisto del diritto reale in sé, diverso dalla dicatio ad patriam, dall’altro, siffatto protratto uso rileva al fine di fornire evidenza che l’uso pubblico non sia “frutto della mera tolleranza dominicale”, Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2020, n. 5159.
  3. la destinazione al servizio di una collettività indeterminata di cittadini portatori di un interesse generale inteso come utilizzo al transito da parte di una collettività indiscriminata di cittadini (Cons. Stato, IV, 15 giugno 2012, n. 3524).

La sez. III del TAR Puglia, Lecce, con la sentenza 22 aprile 2021 n. 667, ha specificato che per poter considerare una strada privata assoggettata ad uso pubblico non basta che essa sia adibita al transito da parte di persone. Giova, altresì, rammentare, per ciò che interessa, che l’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico genera una sola presunzione di pubblicità dell’uso (che si esplicita di fatto nel pubblico transito jure servitutis publicae da parte di una collettività di persone qualificate dall’appartenenza a una comunità territoriale)[1], superabile con la prova contraria, da parte del privato (in base al generale principio scolpito dall’art. 2697 c.c.).

Gestione e Manutenzione delle Strade Vicinali

Le strade vicinali, pur rimanendo di proprietà privata, sono soggette a una particolare disciplina in quanto destinate al pubblico transito. Il nostro ordinamento conosce infatti per la loro gestione una normativa specifica, tuttora affidata, nel suo impianto fondamentale, al D.L.Lgt. n. 1446/1918. La costituzione di un consorzio per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione della via vicinale è facoltativa (art. 1 D.L.Lgt. 1 settembre 1918, n. 1446). Il senso dell'istituto è in sostanza quello di coinvolgere nella gestione della strada anche quei soggetti che, pur non proprietari, la utilizzano. Per il caso di strada privata soggetta al pubblico transito la costituzione di consorzio per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione della via vicinale è invece obbligatoria (art. 14 L. 12 febbraio 1958, n. 126).

L'iniziativa per la costituzione del consorzio spetta:

  • agli utenti della strada.
  • al Comune, che può promuoverne d'ufficio la costituzione in caso di inerzia da parte degli utenti (art. 5, D.L.Lgt. n. 1446/1918).
  • al Prefetto, che provvede d'ufficio in caso di inerzia da parte sia degli utenti, sia del Comune (art. 14, co. 2, L. n. 126/1958).

Quanto al procedimento, la giurisprudenza più recente esclude che, ove la costituzione del Consorzio sia obbligatoria e l'iniziativa non venga assunta dagli utenti ma dalla parte pubblica, debba farsi ricorso alla procedura di cui all'art. 2 del D.L.Lgt. n. 1446 del 1918 (Cons. stato, V, 27 febbraio 2018, n. 1179). Vale a dire che l'ente promotore della costituzione non dovrà provvedere al deposito della proposta di costituzione del Consorzio e alle relative comunicazioni e notificazioni previste dalla norma, così come gli utenti non potranno proporre reclami (con conseguente obbligo dell'A.C. di decidere sugli stessi), ma attiverà un procedimento ordinario e interno all'Amministrazione, fatte salve le garanzie partecipative generali previste dalla legge sul procedimento amministrativo (ex artt. 7 ss. L. n. 241/1990). Ciò in quanto la L. n. 126/1958 prevede la costituzione d'ufficio dei Consorzi obbligatori da parte del Comune o del Prefetto come ipotesi alternativa e residuale rispetto a quella d'iniziativa degli utenti e solo per quest'ultimo caso vale il complesso procedimento delineato dall'art. 2 del D.L.Lgt. n. 1446/1918.

In caso di consorzio obbligatorio per la gestione di una strada vicinale destinata a pubblico transito costituito ex officio dal Comune, quest'ultimo non esaurisce la propria potestà provvedimentale con la delibera istitutiva del Consiglio Comunale, ma conserva il potere di incidere, sempre attraverso atti amministrativi autoritativi, sulla vita del consorzio, ben potendo deliberare il suo scioglimento ovvero sue modificazioni oggettive o soggettive (Cass. civ. Sez. II Ord. 23 gennaio 2018, n. 1654). I consorzi per la gestione di strade vicinali soggette a uso pubblico, infine, assumono natura di enti pubblici e ad essi si applicano le norme sulla contrattualistica pubblica, a differenza dei consorzi per la gestione di strade ad uso privato, che hanno natura di soggetti privati (Cass. civ. Sez. I, 13 ottobre 2014, n. 21641).

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Confine tra Strada Privata e Pubblica

Il confine tra strada privata e pubblica è spesso labile e dipende da una serie di fattori, tra cui l'uso effettivo, la presenza di servitù di passaggio e la volontà del proprietario. Per le strade vicinali c.d. strade private aperte al pubblico transito, la distinzione è particolarmente complessa. Se si tratta di vie che servono a raggiungere diverse proprietà, ma allo stesso tempo c’è anche uno scopo “pubblico”, queste sono gravate da servitù di pubblico passo, cioè è concesso il transito appunto al pubblico (tale diritto può essere riconosciuto dal comune). Nel caso in cui il transito pubblico sia necessario (ad esempio perché venga modificata la viabilità della zona) l’autorità comunale potrà ricorrere all’esproprio del terreno (c.d. Avv. Angelo Rossi).

Tenendo conto di tale orientamento, ai Comuni conviene inserire nelle convenzioni urbanistiche o negli atti unilateriali d'obbligo la clausola pattizia contenente il consenso del proprietario della strada a costituire non solo la servitù di uso pubblico a favore del Comune, ma anche a favore di tutti i frontisti.

Di riflesso, l’insistenza di segnaletica stradale e illuminazione pubblica, la percorrenza di linee pubbliche urbane, la funzione di raccordo con altre strade e lo sbocco su piazza e su pubbliche vie sono elementi che, se consolidati, portano verso il riconoscimento della qualità di strada comunale all’interno degli abitati, ai sensi dell’art. 7, lett. c), legge n. 126 del 1958. Per converso, l’ente pubblico non essendo titolare del diritto dominicale, bensì di un mero diritto reale parziario su di un bene privato, può, su questo, esercitare unicamente le facoltà dirette a garantire e ad assicurare l’uso pubblico da parte di tutti i cittadini, essendo conseguentemente legittimato a tutelare il diritto parziario medesimo, sia in via amministrativa, sia in via giurisdizionale, avvalendosi, in quest’ultima ipotesi, in forza dell’anzidetto rinvio operato dall’art. 825 c.c. nei riguardi dell’art. 1079 c.c.

Area Privata ad Uso Pubblico

Area privata o area privata ad uso pubblico? A prescindere dalla mera proprietà ciò che determina la qualificazione dell’area in privata o privata ad uso pubblico (e le conseguenze giuridiche che da ciò ne derivano quali l’applicazione delle norme di cui al Codice della Strada) è l’uso che ne viene fatto (Cassazione sent. n. 477/1999). Difatti, solo quando la circolazione all’interno di tali aree è consentita a particolari categorie di persone, individuate ed autorizzate dal proprietario, si può parlare di area privata e non di area pubblica. In questo caso però la volontà del proprietario deve essere esplicitata e facilmente percepibile da parte di chi intenda accedere all’area. In tutti i casi la pubblicità o meno dell’area deve essere palese e deducibile, o dalle caratteristiche del luogo, o da opportune strutture atte a limitarne l’accesso (cancelli, transenne, cartelli, ecc.). In ogni caso nell’area privata si può fare apposita istanza per chiedere l’autorizzazione al Comune ad installare la segnaletica stradale, come previsto dal 1 comma dell’art. 37 del Codice della Strada.

Giurisdizione e Controversie

La giurisdizione sulle questioni di proprietà delle strade è devoluta al Giudice ordinario, ai sensi dell'art. 20 L. n. 2248/1865, all. E). In via preliminare, il Giudice di prime cure dichiara la propria giurisdizione, in ossequio al criterio ordinario di riparto (ex art. 7 comma 1 c.p.a.), atteso che la posizione subiettiva dedotta in giudizio ha consistenza di interesse legittimo oppositivo rispetto alla spendita del potere autoritativo dell’A.C., la potestas avvenuta a mezzo dell’adozione dell’ordinanza dirigenziale di viabilità, mentre l’eventuale qualificazione come privata o pubblica della strada che ne forma oggetto è questione pregiudiziale involgente diritti soggettivi che può essere conosciuta incidenter tantum dal G.A., ai fini della pronuncia sulla domanda di annullamento proposta (ex art. 825 Cod. Civ.).

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Scrive il Consiglio di Stato: "Ora, risulta in atti che sia sorta fra le parti private una controversia avente ad oggetto la delimitazione della consistenza dei reciproci diritti sulla strada in questione e che essa sia stata definita con sentenza del Tribunale civile dell’Aquila n. 690/2016".

Sponsorizzazione e Regolamentazione Interna

Formalmente, tale possibilità potrebbe attuarsi mediante un contratto di sponsorizzazione ex art. 19 co. 2 D.Lgs. n. 50/2016. Il solo riferimento normativo è quello interno alle aziende che possono prevedere ed attuare in proposito propri regolamenti plasmati secondo le proprie esigenze operative legate al proprio traffico ed alla tipologia di utenze. Gli spazi disponibili limitati possono ad esempio essere assegnati ai dipendenti o collaboratori in base all’anzianità o all’anzianità di servizio ovvero dando preminenza alle persone con disabilità (eventualmente personalizzando alcuni spazi dedicati con la segnaletica conforme al Codice della Strada indicante che lo spazio è riservato ad uno specifico n. di targa). Non vi è spazio per sanzioni a terze parti ovvero fornitori, clienti, ospiti, etc.

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